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我国石油行业政府监管机制改革探讨

时间:2019-02-16    作者: 李梦宇、艾雯    来源: 永信论文网
摘要:面对加入WTO、石油安全、环境保护等诸方面的压力,我国现行的主要依靠政策性法规的监管模式已经不能适应石油产业的发展。以英美等石油行业监管改革走在世界前列的国家为例,本文通过借鉴这些国家的改革经验,提出了符合我国实际的石油行业政府监管机制改革的建议,以期实现监管由政策性向法治型的转型并且做到更加规范和完善。

[关键字] 石油行业   政府监管   监管机制   价格倒挂

一、主要发达国家的石油行业政府监管

(一)美国对石油行业的监管

美国对石油行业监管的主体范围比较广,主要由地方政府负责具体的油气资源管理和天然气配售,规制机构按上游和下游分别设立,监管主体中最重要的是国家,包括行政、立法、司法等中央机构。政府主要通过法律规定石油资源的所有权,通过竞标授予有资格的企业开采权,在监管过程中运用衍生金融工具和期货产品,规避国际石油价格波动产生的影响,同时,通过税收优惠、补贴和技术援助等措施,扶持国内企业参与国际石油竞争。

美国政府一向不参与石油企业的经营活动,完全放权让私人投资、经营,只有当市场油价长期大幅度波动时,政府才会根据市场情况进行调整或者减免已出租公有油区的使用费;政府也不直接参与石油定价,只是采取各种手段对市场价格进行调节和干预;在促进技术创新方面,能源部每年向科研机构和所属实验室下拨研究经费,为了鼓励深层气等特殊油气资源的研究、勘探和开发,以及各种新技术在油气行业的运用,还设立了多种税收优惠政策。

(二)澳大利亚对油气行业的监管

澳大利亚的油气监管是由政府决策、地方监管、企业自由竞争,即由政府对油气资源的开发、运输和销售制定相关政策,由行业监管机构监督执行,参与竞争的企业只要按市场规则经营就可以了。对于油气资源的监管,政府出台了一系列法律法规,如2001年的水上石油监管条例,并且成立了独立进行石油监管的机构,负责对所有涉及海上石油资源勘探开发和安全的事项进行监管,并直接对能源部长联席会议负责,提出日常监管的政策建议。

与其他国家不同,澳大利亚采用了一种新型的监管模式,即安全规范承包模式。所谓安全规范承包模式是一种独特的管理模式,要求被监管的企业,自行提出安全监管目标,经监管机构核准后,在双方的相互监督下执行,化被动为主动,充分调动企业参与行业监管的能动性。这种监管方式也使得监管者更具有针对性,目标和方向也更加明确,它打破了传统的命令式监管,经实践证明也是行之有效的政策,值得我们借鉴。

(三)英国对石油天然气行业的监管

英国政府天然气监管部门成立于1986年,过去是贸工部管理下的天然气管理办公室。改革后,政府取消了对国家天然气公司的各项财政补贴,大大减缩了财政支出,增加了财政收入。同时,为了限制垄断,鼓励竞争,英国政府制定了《天然气法》,天然气的政府监管依据此法执行。纵观英国天然气政府监管改革的历程,法律的出台总是伴随着政府颁布的各项监管措施,实践证明,法律机制的完善,为改革的实施奠定了良好的基础。

改革后英国的天然气行业被分为三部分:合同市场、批发市场和收费市场(即中小用户零售市场),并在这些领域引入竞争,降低了合同市场和批发市场的进入限制。在政府的有效监管下,1986年以来,全国共有60多家天然气供应商,他们之间的竞争导致了天然气产量翻了一番,在过去10年里个体天然气用户的使用价格降低了33%。表1-1反映了以上几个走在石油行业政府监管改革前列的国家的改革情况。

表1-1  主要发达国家石油行业政府监管改革情况

国家

监管领域

进入规制

价格规制

监管机构

监管依据

监管效果

美国

自然垄断

放开

市场决定

独立

依法

实践证明,达到预期效果

澳大利亚

自然垄断

放开

最高限

独立

依法

英国

自然垄断

放开

最高限价

独立

依法

二、发达国家石油行业政府监管改革经验

虽然各国在石油行业监管的范围和方式不同,但所要达到的监管目标还是大致相同的。欧美等主要市场经济国家经过100多年的改革,形成了一套比较系统的石油行业监管体系:国家通过制定相关法律法规,规范石油企业和政府部门的行为;政府部门制定经济政策和行政法规,通过对价格等多方面的监管,减少石油企业经营中利润的不透明化,保护消费者权益;石油监管机构还要对石油企业的业务范围和市场秩序进行监督,以保证国家下达的法律法规能够得到贯彻执行。随着经济、金融全球化的发展,石油行业政府监管逐渐被提升为一个大问题,应该如何监管我国的石油行业,有许多问题都亟待我们去解决,我们必须结合本国实际情况,借鉴国外先进的改革管理经验,对国外政府行业监管所发挥的市场矫正功能加以研究改进。

三、我国石油行业的政府监管机制改革

(一)实行上下游分制管理

由于严格的政府监管,我国的石油产业被赋予了行政垄断的色彩,所以它不是纯粹的自然垄断产业。在石油产业整个运作环节中,只有产业下游的部分业务(如油气管道输送)具有最明显的自然垄断特性,而其上游的业务则属于非自然垄断性业务。对于这样的特殊产业领域,实行“自然垄断性业务与非自然垄断性业务相分离”的政策,应该最为合适。

对于非自然垄断性业务,主要是上游的勘探和下游的炼化、销售领域,应该加大改革力度,降低进入壁垒和准入门槛,引入竞争调节机制。国外的经验表明,降低石油行业进入壁垒可以增强企业活力,放松行政监管无论在效率上还是服务质量上都可以有效促进石油产业的发展。目前石油炼化和销售环节实际上已经存在过度竞争,政府的责任应该严格控制进入该竞争领域企业的资格,制定有效的政策法规,以避免低水平的过度竞争,造成资源的浪费和不必要的纠纷。

对于具有自然垄断性质的网络输送业务,政府有必要实行监管,主要包括拍卖特许经营权和发放经营许可两种方式。在实际操作时,这在相当程度上取决于企业的垂直一体化经营的经济范围。大多数国有大企业在自然垄断性业务与非自然垄断性业务之间的范围经济都相当显著,所以在这种情况下,政府可以允许企业垂直一体化经营,但是应该保持财务上的独立性,以监督和控制企业运用内部业务交叉给予相互补贴,进而排斥其他无固定网络资源的小企业参与竞争。

(二)设立完备的油气行业监管制度

现行的石油行业政府监管体制存在两大弊端:一是监管机构和部门层叠,对政策的制定和监管两个职能不加以区分;二是政府作为所有者,代表的作用不明确,广泛卷入政策制定、监管和所有权行使的环节中。因此,成立既独立于政策制定部门,也独立于产业内企业的行业监管机构,是石油行业监管体制改革的重要内容。这个部门应该独立负责制定油气上游领域调控和监管的具体方针政策,并与有关部委、司局相互配合,共同制定国家石油天然气发展战略及油气资源开发利用、基础设施、环境保护等方面的目标、方针和政策,它对石油行业的监管涉及多方面的内容,比如,市场准入环节、合理的价格形成机制、行业技术标准、安全生产、环境保护等方面。要开放市场准入条件并建立一个完全市场化的价格形成机制,必须要有完善的监管法律体系。长期以来,我国一直沿用《矿产资源管理法》对石油行业进行监管,迄今为止没有一部完善的法律来调整和规范石油天然气的勘探开发、管道运输、石油储备以及销售等一系列环节,因此,应尽快出台《石油天然气法》,使石油行业的政府监管具有法律依据,从而保证石油监管改革任务目标的实现。

(三)提高定价的科学性

我国的成品油价格变动一直存在一个奇怪现象,即在国际油价上涨时积极跟进,而在国际油价下跌时却迟迟不做调整,造成这种现象的原因是我国成品油价格的调整总是滞后于国际油价的变化,而这个滞后期也带来了诸如“油荒”现象等诸多弊端。政府应该建立听证会制度,采取由政府部门,大企业代表、有关方面专家和消费者共同出席的听证会形式,集体讨论主要产品的价格,制定一个合理的监管价格,尽可能的缩短油价调整的“中准期”, 改变“中准价”调整滞后的现象,只有这样才能有效克服我国成品油价格倒挂的现象,防止垄断企业的寻租和管制俘虏,更好地反映国际油价的变化。

我国作为世界第二大石油消耗国,对国际油价的影响却微乎其微,虽然上海石油交易所已经开始了燃料油期货交易,但是由于交易品种比较少,期货市场发展刚刚起步,对世界石油市场的影响还比较小。要弱化石油价格波动对我国经济的影响,争取石油定价的主动权,当前最重要的是完善石油期货市场,适时推出原油期货品种,建立多层次、多元化的石油交易市场,并且通过期货市场上的套期保值,稳定企业的经营成本,最大限度的规避石油价格风险。另外,通过国内石油期货市场正确反映我国的供求状况,并把这种信息准确传导到世界石油市场,积极融入目前以期货市场为定价主导的石油定价体系中,增强我国在石油定价中的话语权。

(四)解决监管信息不对称问题

石油行业属于信息不完全对称的行业,引入竞争机制可以使政府监管者获得更多的监管信息,打破企业之间的信息垄断,使成本透明化,迫使企业按照正常利润成本定价,从而促进社会资源的有效配置。在石油上游领域,首先要鼓励国内公司在勘探开采环节打破地域限制,打破海、陆界限,形成行业内竞争;区块勘探许可证的取得应该通过竞标的方式,以促进国内公司之间引入更充分的竞争。其次,允许国外资本入驻,利用国外先进技术和专项技能,通过它们的“示范效应”,提高国内石油公司开发的效率,但在国际石油公司入境之前,必须做好相关的法律法规建设,毕竟引入国际竞争是为了更好地促进本国石油产业的发展。在石油下游领域,应严格监控竞争者的资格,以创造有效的竞争,下游的城市配气领域,目前主要由市属企业经营,缺少企业公司化改革,有必要尽快使这些企业改制,促进其股票上市发行和交易;在进口中转站、储存、运输和配售等批发领域,应开放民间资本,与国外石油公司通过合法的形式展开竞争,并再次进行产业改革。

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